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基层法院人财物统一管理模式探析

来源:   发布时间: 2014年12月24日

  提要:司法机关依法独立公正行使司法权,是维护社会公平正义的必然要求,是保障国家法律统一正确实施的关键,也是培育公民崇尚法治的法律文化需求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的规定》明确提出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”这一改革具有现实的原因和十分重大的意义。本文通过分析基层法院人财物管理的立法规定及实施现状,特别是实施过程中出现的问题,提出个人建议,探索建立以法官和审判为中心、各项行政工作为审判服务的人财物管理模式,为实现司法独立提供制度保障。(全文约7800字)

  18世纪英国保守主义政论家伯克(Edmund Burke)曾说过:“无法改革的国家将也无法存续下去。”近年来,我国司法改革不断推进却收效甚微,一直处于“雷声大,雨点小”的状态,主要原因在于尚未形成健全完善的司法体制来保障司法运行。进行司法体制改革的首要问题是保证司法机关依法独立行使职权,因此加强司法独立成为此次改革的重中之重。省级以下地方法院人财物的管理体制一直为人所诟病,其是造成行政权强制干预司法权、权力机关滥用监督权以及新闻媒体影响法官办案等现象的重要原因,基层法院受其影响尤甚。健全法院人事、财物统一管理体制是保障司法独立的有效措施和根本保障。

  一、基层法院人财物管理现状分析

  (一)人员统管的立法规定及问题

  1.人事管理的立法规定

  一方面,根据宪法及有关组织法规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举;副院长、庭长、副庭长、审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。我国法院的产生机制是由作为根本制度的人民代表大会制度所决定的,人民代表大会是权力机关,由其选举罢免院长和相关人员具有合法性和正当性。但在实际工作中,由于法院工作的高度专业性和特殊性,人大对法院的人事任免权行使并未达成其有效监督的初衷,反而有滥用之嫌。

  另一方面,自2006年《中华人民共和国公务员法》颁布起,法官被纳入公务员体系,等同于一般“公务员”,在薪资保障、职务晋升、纪律惩戒等方面完全类同于行政公务员,而且法官还具有相应的行政级别。但这一规定为行政权过度干预司法留下隐患。

  2.人事管理规定的实施现状

  地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判员的人事任免权规定历来是争议的焦点。

  第一,当前人大在法官任免工作中存在不足。(1)审查过程流于形式,不能充分发挥监督作用。一方面,人大常委会行使法官任免权是宪法、法律赋予的一项重要权力,同时,党管干部是我国实行党的领导的一项重要原则,二者本应相辅相成,共同维护法官的合法性和正当性。但在当下官本位色彩浓厚的社会环境里,“党帽”总会容易受到各方的“尊重”。若是人大在任免法官时与当地党委意见相左,部分委员就会委于对党委的“尊重”,放弃自己的坚持,往往对党委提出的人无条件通过,只是形式性地举手、盖章,没有尽到审查监督作用。另一方面,法官薪酬较低,部分委员出于改善法官待遇的目的,也往往对法官的考核条件不做严格考察。这样虽一定程度上解决了部分法官的待遇问题,却导致了法官任免行政化、大众化。(2)法官任免审查标准不科学,忽略了法官职业的特殊性。党委提出拟任人选,同级人大常委会行使任免权,两者对人选考察的重点应当各有侧重,才能选任更加全面的人才。但现实情况是,党委的考查重点在于德、能、勤、绩、廉五方面,人大常委会亦是依照这五方面,整个过程忽视了对法官教育背景、工作经验、专业水平等方面的要求。这就导致将法官等同于一般公务员对待,不仅在审查中造成重复工作,而且不能选任出最适格的法官人选。(3)滥用司法监督权,过度干预司法权行使。《宪法》104条规定,由县级以上人民代表大会常务委员会监督本级人民法院的工作。但对于怎样进行监督,立法中并没有具体规定,就多年的司法实践来看,人大对法院的监督重点是对个案的监督。一方面,审判工作是一项专业严谨的活动,只能由具有审判资质的法官根据事实和法律进行裁判,且要保障审判程序正当合法,否则作出的判决就会受到质疑。人大并不具有审判资质和经验,由其对个案进行审查,案件结果的正当性该如何保障。另一方面,正如2013年“湖南省10名人大代表明

  目张胆干预司法”事件所展现的恶劣风气一样,人大代表挟公权以谋私,拉帮结派,肆无忌惮地干预审判,尤其是在两会前夕或期间,以投反对票为威胁,对法院正在审理的个案进行利己的干预指示。人大这种进行个案审查的合法性又该如何规范。

  第二,法院内设业务部门负责人由人大任命的科学性存在疑问。笔者认为,我国法律规定的法院院长、副院长、庭长、副庭长由人大来任免的制度存在问题。以我院为例,去年区委给我院下达三个副处级选拔名额,然既不准提前公布选举信息,又无候选人名单。突袭选举,最终无人符合当选条件,致使我院干警再一次痛失晋升机会。此种情况不仅我院,其他基层法院、检察院亦有发生。此种弊端显而易见:(1)人大对法院职务和候选人的情况了解甚微,不易做到人任其职,职负其责。(2)法院内部良性竞争难以形成,干警缺乏活力和积极性。(3)浪费司法资源,影响法院正常工作运转。

  (二)财、物的统管规定及问题

  1.法院的财政管理体制

  我国法院财政体制经过了一段变化的过程。最初是完全由地方政府承担法院的开支,但随着很多地区案件负担日益加重,法院被允许用收取的诉讼费来填补预算亏空。2001年,《人民法院财务管理暂行办法》表明,法院经费主要来源于同一行政级别的地方财政预算,但实际情况确恰恰相反。调研中显示,法院的预算外资金主要包括诉讼费、相关原告和被告的司法罚金或强制收取的费用,这导致经济发展水平差异很大的地区的法院财政收入也会大相径庭。基于此,便开始实行收支分离的政策。即要求法院将收取的诉讼费用全部上缴当地政府财政,然后由当地政府根据法院的需求和资金的总数进行考量,再通过独立的预算分配给法院。然而,在实践中仍出现一系列的问题。例如,当一个地区的总体财政收入不足时,收支分离只是将财政收入在法院和政府之间进行重新分配,不仅不能改变该地区依赖预算外资金的现实,反而赋予了当地政府更大的权利。或是某些政府私自截留法院收取的费用而没有根据预算将资金分配给法院。正所谓上有政策,下有对策。因此,很多法院逐步改变了做法,或是隐瞒收费或是拒绝上缴。最终又演变成,地方政府根据其经济实力与法院的开支预算报告将收缴费用按一定比例返还法院,但所使用的一分一毫都要经过政府的预算审批。

  2.财政管理体制存在的主要矛盾

  在法院财政结构的历史性沿革中,我们能够发现今日的矛盾昨日早已存在,一系列的改进都是为解决上一个制度所存在的缺陷。为建立一个全面保障的体制,我们需追本溯源,找出制度存在的主要矛盾。

  第一,目前在经济不发达的地区诉讼收入少,财政困难,得到的经费不足,因此人员经费、办案费用和建设资金仍没有保障。虽然有些法院已改善了“捉襟见肘”的尴尬局面,但单一、僵固的管理模式却又使其陷入“有钱却不能用”的无奈境地,徒增疲惫与怨气。

  第二,由于司法机关的财权掌握在地方政府手中,实际上形成了地方各级司法机关依附地方政府的局面。总而言之,主要矛盾在于行政权对司法权过度干预。具体体现在以下几点:一是地方保护主义严重。在现实生活中,政府领导人员一声令下,公安、检察院、法院倾巢出动办案的情况不乏其例。二是地方政府过度干预审判活动。2010年武瑞军等十七人在太原市晋源区古寨村违法强拆致人死亡的案件中,事发当地政府曾发函两份于两级法院,函中区委区政府经研究特恳请法院对武瑞军重审量刑时依法对当事人家属的诉求予以考量。虽然,函中并没有明言向被告求情,但鉴于政府与法院的这种微妙的关系,用上人民政府的公函台头就是一种威胁了。据《法治周末》做过的一项调研显示:全国范围内以政府名义干预案件审理的情况为全部案件的10%,地方影响司法大多不是一种命令式干预,而是通过人情式手段来影响法官作出判断。三是行政机关过度干预法院日常工作。如今法院和政府的关系是剪不断,理还乱,两者没有明确的职能界限。实践中,根据地方政府的指示,政府的活动,如植树、上街铲除小广告等我院必须组织足够人员参加,这种将法院纳入行政机关活动的行为,违背了法院的工作规律和性质,不仅造成法院正常工作的混乱,更将司法权向行政权低头的懦弱展露无遗。四是导致相关案件执行困难。由于基层法院的人事任命、财政管理和物资装备都是由地方统管,在党委政府负责人看来,基层法院俨然成为政府的组成部门。这就导致地方个别党政部门以各种理由拒不执行法院的生效判决。

  3.物的管理

  法院的物资装备需根据地方政府审批的预算购买,并且

  要对物件进行登记,归根结底,它受制于“财”的管理。若法院能自主掌握钱物管理,则管理更具针对性和有效性,灵活性也会增加,法院依法运行将不再受制于地方财政。因此,其管理之中出现的问题不再赘述。

  二、基层法院人财物统一管理改革的意义

  司法机关依法独立公正行使司法权,是维护社会公平正义的必然要求,是保障国家法律统一正确实施的关键,也是培育公民崇尚法治的法律文化要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的规定》(以下简称《决定》)明确提出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”这具有现实的原因和十分重大的意义。

  第一,这一规定具有现实意义,有助于体现司法机关的独立性。我国司法实践中存在着“司法地方化”的倾向,主要归因于地方对司法机关的制约,如前所述法院在人事任免、财物供给等方面依赖于地方的现状。司法机构设置和行政区划设置的高度融合,使得案件易受到地方的干扰,影响案件的公正裁判。二者应明确区分,地方法院是国家设立的审判机关,并非地方的附属部门;法官行使的是国家司法公权力,承担着维护社会正义,确保国家法律统一正确实施的职责。地方法院人财物的统一管理改革意在克服“司法地方化”倾向,落实人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人干涉的重要举措。

  第二,这一管理模式有助于从根本上保障司法机关独立公正的行使司法权。“端谁的饭碗,就替谁说话。”对一个人的生存有控制权,就等于对一个人的意志有控制权。地方政府控制法官待遇,司法权又是由法官具体行使,那独立行使司法权就只能是空中楼阁。《决定》提出多层级法院统一管理,能尽可能地杜绝基层地方权力对司法的干扰,增强司法机关的独立性,有助于独立公正行使审判权。

  第三,这一管理模式将是制度性的变革,有助于培养人们对法律的尊重和信仰。2014年7月9日,最高人民法院通报了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,法官们的状况将有望改观。在法官流失严重的大环境下 ,系统内尤其是基层的司法人员对司法改革给予了更迫切的期望。但此时的一位39岁的北京法官辞职了,他说:“我没有另一个青春洋溢的十年用来试水。”改革还在继续,但人们却已经疲惫了,因为他们失去了法律职业的尊荣感,没有得到与付出对等的回报和尊重。司法机关依法独立行使职权是法治社会的前提和保障,司法是最后的救济途径,救济不公正会极大地伤害人们对法律的尊重和信仰。英国哲学家培根在其《论司法》中曾说:“一个不公正的裁判,其恶果超过十次的犯罪。”司法不独立,就会出现政治的不当影响、裁判不公、执行不力、贪污腐败、士气低落以及法院人员素质低下等问题。改革司法体制,保障司法独立,是对人们权益保护最好的保障。

  三、基层法院人财物统一管理改革建议

  (一)人财物统一管理的改革措施

  在司法运行过程中,一旦人事与财政被掌控于地方政府,则整个司法的独立性就无法得到保障。《决定》为省级以下地方法院人财物统一管理改革指明了方向,并在上海广东等六地进行了改革试点。上述分析说明司法体制中存在的矛盾都和法院当前财政结构和资源的匮乏有着这样或那样的相关性,所以针对当前司法实践中存在的突出性问题提出改革措施,建立一套完整严密的统一管理体制。

  1.改革司法人事管理体制

  (1)实施对人员的有效管理,需从条件、提名、程序、考察、任命、监督、问责追究等方面建立起完整的选任制度。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《意见》)明确了试点地区对人的管理主要建立法官由省统一提名、管理并由法定程序任免的机制,形成“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排。对法官的选任要坚持党管干部原则,尊重司法规律,并对法官有过硬的政治素质的要求。为保证法官的专业能力,需在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律方面把关,仍由人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成人员应具有广泛代表性,既要有经验丰富的法官、检察官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表。并且,建立逐级遴选制度,上级法院可以从下级法院择优遴选优秀法官,既为优秀的基层法官提供晋升通道,又能保证上级法院的法官具有丰富的司法经验和较强的司法能力。再者,扩大法官的选任渠道,实行有别于公务员的招录办法,招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官队伍,为建立法律共同体搭建制度平台。

  (2)笔者认为,对副院长、庭长、副庭长的任免权由院长行使较为合适。第一,院长对所在法院工作更有热忱,了解更深,与干警更易接触,院长更希望且更易挑选出愿干、肯干且能干的得力干将来担任适合的职位;第二,由院长行使任免权,有利于对法院的工作及时安排,提高干警的积极性和工作效率,形成良好的工作环境和竞争氛围;第三,由院长对干警监督和考核,根据他们的工作表现和成绩进行奖惩。同时,干警可以对被任免之人提出意见,由院长进行说明,公开投票是否同意任免结果。当然,若是院长任命的副院长、庭长、副庭长等人员不具备资格,院长会被追责,例如,规定其任免人员历史与其管理成绩挂钩,作为考核项目之一。

  (3)笔者认为,应突出法院以法官和审判为中心的特点。当前,法官既面临着繁重的审判工作,还承担着审判之外的任务,如做调研,写论文,搞宣传等,同时还面对着信访、舆论等压力,加之薪酬低、晋升难,使很多法官无奈辞职转行。法官的流失现象不得不引起我们对法官工作内容的关注。在美国,法院专业化程度非常之高,分工十分精细明确,一名法官有十名工作人员协助,保障法官只专注办案。在德国,法院也是人员精干,职责分明,法官除开庭办案外,平时可以不坐班。这样既保证了法官的高度独立性,又使法官有充足的时间和精力专注于审判。因此,此次改革应着重减轻法官事务性工作压力,使他们集中精力进行审判工作。第一,保证法官审级独立,即各级人民法院的同一级别法官的工资可以不同但地位不应有高低上下之分。第二,建立一套有效的考核机制,创造晋升机会,公开民主监督,使能者居要位,激发司法工作人员的工作积极性;在此基础上,不同级别、不同工作的人员的工资应当有所差别,避免工资起价高、涨得慢、不对等的现象。第三,弱化审判委员会的职能,加强合议庭的影响,做到个人错案追究。第四,在法官对案件负责的同时,法院也应对法官负责,即依法对于案件的审理过程进行录音录像,阻止当事人骚扰法官的不当行为并告知当事人救济途径(如信访、上诉),不得安排案件承办人参与“维稳”工作。最终形成以法官和审判为中心的制度安排,减少法官办案干扰,维护司法公正。

  1. 改革司法财物管理体制

  《改革框架意见》明确试点地区省级以下地方法院的财政由省级政府财政部门统一管理,考虑各地经济发展水平,使各地办案经费、办公经费、人员收入不低于现有水平,为司法机关办公、办案提供物质保障。并借鉴上海市管理改革经验,建立资产统一管理体制,将区县法院的各类资产纳入区县划转市相关部门统一管理。

  1. 对《决定》改革的理解

  十八届三中全会关于推动法院人财物统一管理的改革备受关注,但对其含义也存在不少误解。只有深刻理解统一管理的含义和性质,才能具体应用到各级地方人民法院。笔者将从以下四个方面进行阐述。

  1.人财物统一管理并非司法垂直管理

  学术界和实务界经常用“司法垂直管理”来概括“人财物统一管理”,这是一种错误的概念。其一,我们要先明确统一管理的性质是行政管理,管理的对象是司法行政事务而非司法事务。对于司法事务,应当按照司法的规律进行,且不存在管理的问题,对于人民法院而言更无垂直管理的可能性。其二,司法行政事务的管理权是国家权限,而地方的管理权是国家授权管理的结果。司法体制改革的最终目标是实现司法行政管理权限全部收归国家,由全国统一管理司法行政事务,但目前难以实现。据统计,我国共有3500多个法院,近20万个法官,所有的人财物都由中央统一管理存在困难。由省统一管理省级以下的地方院的人财物的措施是授权管理与统一管理的平衡点,因此,用“司法垂直管理”概括这项改革有失偏颇。

  2.人财物统一管理与宪法规定

  人们或许会质疑推动人财物统一管理的决定是否违宪。就目前来看,这一决定正在试行,若有效,最终必然通过修正宪法来保证其合法的地位。按照我国宪法和组织法的规定,人民法院院长由各级人民代表大会选举产生并对其负责,副院长、审判员等则由各级人大常务委员会任免。司法地方化的根源主要在于地方对司法人事的控制,而从我国的实践可以看出,地方法院的院长是由所在法院的上级法院的党组和其所属地方的党委决定提名任命的,否则,人大无法启动选举任免程序,相对而言,地方党委往往从整体上拥有更大的决定权。因此,改革后,将人事提名权上提至省级党委,由省级党委决定人事提名,再由地方各级人民代表大会和常务委员会任免,这会是在一定程度上去除司法地方化的有力措施。

  3. 人财物统一管理应排除上级法院的干预

  现改革路径是对司法行政的统一管理,意在去除地方保护主义对司法的干扰,但亦存在上级法院借此对下级法院垂直管理、干预办案的隐患。第一,明确上下级法院是监督被监督的关系,而非管理与被管理、领导与被领导的关系,应防止上级法院对下级法院的案件审理强加意见或下级法院只依上级法院指示裁判的发生,否则二审终审制就成为是实际上的一审终审,严重侵害当事人的诉权。第二,提倡司法行政民主化。司法行政管理不能完全等同于行政管理,管理中应考虑司法的专业性规律,加大本级法院的管理自治意识,吸纳审判人员代表参与行政管理决策中,在民主的基础上形成管理。

  4.人财物统一管理与人大监督

  人大是否会以法院报告方式干预法院人财物进行统一管理在于法院对人大负责的性质和方式。实行案件个人负责制之后,院长不承担案件办理责任或政治责任,其只负责对案件整体性的监督,人大对法院工作报告只能提出监督建议,不涉及对法院人财物的实际管理。

  结 语

  针对司法体制中存在的一系列问题,按照《决定》的要求,上海、广东等六个地区正如火如荼地推行地方法院人财物的统一管理改革,其实践效果值得我们期待。在实践中,再完善的体制也会有问题的存在,司法改革进程中,我们须有面对问题的勇气、解决问题的智慧和维护司法独立公正的决心。通过建立完善的法院人财物管理体制,形成以法官和审判为中心的法院管理模式,保障司法独立,维护司法公正,提升司法公信。

  (该论文荣获第八届“中国审判理论研究会2014年年会”论文三等奖。)

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